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调查研究
研究成果

关于我国民航航班时刻管理模式改革若干问题试探

发布者:中国民用机场协会     发布时间: 2017-02-20
                                                                                                                ———中国民用机场协会秘书长  陈晓宁
目前我国的航班时刻管理沿用的传统办法带有明显的计划经济痕迹,不能适应我国已基本实现市场化的经济新常态。改革和创新航班时刻管理办法,成为我国民航发展的一个重要且亟待解决的问题。
从我国经济以市场化为目标的改革与发展方向出发,我认为,探讨与实践这个问题必须确立一个基本前提,就是充分发挥市场对资源配置的决定性作用,至少要与之相向而行。特别要强调的是“市场”、“决定性”,这两个词至关重要。在这一前提下,谈几点不成熟看法,以抛砖引玉并就教于识者。
一、航班时刻权属
现在流行但模糊的说法,是航班时刻属于国家所有,由民航局代表国家行使分配权。我觉得这个判断还是缺乏明确的法理依据与现实基础,应该是有商榷之处。目前法律上对航班时刻的权属没有明确规定,学术界也没有统一的结论,应当是在研究探索之中。
从实际工作来看,判断航班时刻的归属首先应该弄航线与航班时刻的区别。传统认识认为,航线与航班时刻是一个问题。我认为是可以有所区别的。航线与航班时刻应该相互联系的两个问题。一是形成的条件不同。航线使用的是空域,与土地、森林、矿藏、河流等一样,空域是自然形成的资源。而航班时刻则是机场建设后才形成的,机场是其物质载体。没有机场就没有航班时刻。二是行为发生的空间不同。通俗地说,航班时刻是飞机在本场的起飞时间与到达时间,是在本场完成;而航线的使用则是在空域完成,是飞机起飞后在空域中使用特定航线的问题。一条航线可以有若干个起飞或到达时刻。三是的分配方式不同。作为自然资源航线可以由政府分配,而作为非自然资源航班时刻配置则应该由市场起决定性作用。
基于以上三点,是不是可以这样认识,无论是理论上还是实践中,航线与航班时刻都应该分离。与土地、森林、矿藏、河流等一样,航线使用的空域是自然资源,属于国家所有,应当由国家分配,类似无线电频谱。而航班时刻是随机场建设而来的,应当是机场建设投资所得,是非自然资源,其所有权和使用权与机场值机柜台、登机廊桥等设施设备一样应当归属机场。类似无线电频谱的使用时刻属广播电台、电视台以及电台并由其自行决定。
二、航班时刻配置原则
航班时刻是稀缺的商品性资源。根据中央提出“充分发挥市场在资源配置中的决定性作用”的深化改革的战略要求,我认为改革航班时刻管理的目标,是逐步加大市场在航班时刻配置中的决定性作用,辅之以必要的行政管理,最终建立市场配置与行政管理相结合的混合型机制。为此,必须掌握以下原则:
1.市场的原则。逐步推进航班时刻商品化,使其成为航空运输市场的重要要素,并实行有偿使用政策。依据或通过市场机制、市场规律和市场要素,合理的配置航班时刻,变资源为效益,实现国有资产的保值增值。
2.公平的原则。机场作为中性平台,以航空公司对机场的贡献为对价,按照多投入多使用的原则,公平合理地对待所有航空公司。
3.竞争的原则。引入竞争机制,根据航班时刻市场的供求状况,推动航空公司之间的竞争以及航空公司与机场的市场博弈,最终达成合理的分配。
4.互利的原则。机场和航空公司通过航班时刻的分配与使用,各自取得合理收益。机场得到投资的回报,航空公司通过取得特定航班时刻后的航线经营取得回报,空管部门也通过自己的投资份额取得合理的回报,而政府的利益则通过综合税收实现。互利还有一个不容忽视的根本问题,就是最终要使消费者得到利益。
5.主基地航空公司优先的原则。之所以主基地航空公司优先,是由于他们在本场的投入大,飞行次数多,对本场建设和发展贡献大,所以在同等条件下,主基地航空公司应当优先。
三、航班时刻的配置方式
目前国际上有两种航班时刻管理模式。一种是《世界航班时刻协调准则》为指南的行政分配机制。另一种美国为代表的以市场配置与行政分配相结合的混合机制。我国目前实行行政分配机制,以政府为主导分配航班时刻。无疑,这种分配方式已经不能适应我国航空运输市场发展的需要,并一定程度上制约了航空公司与机场的发展。
以市场为导向改革创新航班时刻分配模式刻不容缓。为此,必须在理论、政策和实践上明确几个问题。
1.明确航班时刻商品属性。航班时刻是非自然性的稀缺资源,同时又是机场的产品,具有以价值为核心的商品的全部特点。准确的说航班时刻的分配应当是出售。机场是商品生产者,航空公司是消费者。当前,我国的土地森林矿藏等自然资源都基本实现了商品化,空域也显现明显的商品化趋势。作为人类劳动创造的航班时刻,更应该逐步实现商品化,并进入航空运输市场。否认航班时刻的商品属性,在实践中就容易忽视将资源变为收益,最终导致这部分国有资产的流失。
2.确立航班时刻分配主体。目前我国的航班时刻分配是以政府为主导。我认为,应该按照谁投资谁拥有,谁拥有谁出售的市场原则,重新审视以政府为主导的航班时刻分配机制。根据航线与航班时刻分离的设计,航班时刻的分配应当以机场为主体。航空公司在取得航线的使用权后,与机场协商使用这条航线的航班时刻,变现在的航空公司与政府协调航为航空公司与机场协调,而政府则逐步退出分配领域,交由市场去完成。
3.按照市场原则和市场规律配置航班时刻。作为商品,航班时刻配置必须以市场为主导,按照市场的原则与市场规律实施。即便是行政配置,也要考虑和尊重市场。这里最为重要的,是价格与供求关系两个要素。在实践中,应该依托成本决定价格的原则以及市场的供求关系,由机场与航空公司在市场博弈中确定合理、可控的价格,实现航班时刻的合理配置。
4.运用市场要素调整航空运输市场。市场是经常变动的,导致市场变动的最基本因素是供求关系与商品价格,其变化轻则影响企业的收益,重则可以影响航空运输市场的全局。现在,各航空公司都争着飞北上广深的所谓“黄金航线”,争着拿这些机场的黄金时刻。民航局也为此出台了不少政策与要求。其实这些事完全可以交给市场去做。当黄金时刻供不应求时,在机场与航空公司的市场博弈中,时刻价格就会走高,需求就会随之减少以致最后达到供求平衡;反之如果供过于求,时刻价格就会走低,逐步推动需求增加以达到平衡。同样,北上广深机场的航班时刻供不应求,也可以通过时刻价格实施调整以走向平衡,而溢出的运力则可以通过较低时刻价格吸引到中小机场。当然,在实际工作中规律的表现往往通过许多中间环节,但基本趋势不会改变。这一点,航空公司在销售上已经运用得非常成熟。黄金时刻的票价往往倍于非黄金时刻。其他的基于民航战略性安排的目标,比如大型超大型机场的去非枢纽化、保证一定比例的国际航班、大中小型机比例合理等,都可以综合通过价格与市场去完。
四、航班时刻的政府管理
市场经济是法治经济,是在一定规范中运行的有秩序的经济形态。我国《民用航空法》规定,国务院民用航空主管部门对全国民用航空活动实施统一监督管理。航班时刻的市场分配同样要在政府的监管下实施。
1.制定航班时刻分配政策。现行的《民航航班时刻管理办法》,在民航局在航班时刻管理工作中履行的职责中,第一条就是制定航班时刻分配政策。现在的问题是政府根据什么来制定航班时刻分配政策。对此,我觉得要把握我国经济形态和民航在经济新常态下的发展方向,以充分发挥市场在资源配置中的决定性作用为指导思想,根据我国航班时刻分配的历史、现实与发展状况,制定适应市场经济发展的、公平公开的航班时刻分配政策。这一政策应考虑在市场配置资源的基础上,明确航班时刻的商品属性,确立机场的主体作用,逐步淡化政府直接参与分配的行为,强化政府市场监管的职责。
2.规范航班时刻分配的市场秩序。有市场就有竞争。政府应当以监管市场为主要职责。一是基于安全基础上对高峰小时航班时刻数量的监管,防止出现为追求收益盲目增加高峰小时航班时刻数量的行为。二是基于平衡各方利益基础上对航班时刻价格的监管。为了防止出现价格垄断,政府可以综合考虑各机场航班时刻市场的供求关系与发展需要,实施价格管理,主要是管住价格上限。三是基于契约信用基础上对航班时刻使用的监管。为防止空占时刻的现象,政府可以效仿土地的监管方式,规定在一定时间内不执行的航班时刻予以收回,以充分发挥航班时刻的效用。同时,对不履行合同拖欠购买航班时刻款项的航空公司,也应当监管督促其履约。四是基于公平基础上对竞争秩序的监管。市场经济是公平有序的。为此,政府应当加强对航班时刻中竞争手段、竞争范围监管,确保良好的竞争秩序。五是基于廉洁基础上对航班时刻配置的监管,扫清市场的灰色地带,防止以利益输出为特点的侵占国家利益事件的发生。
3.最终决定航班时刻分配方案。现《民航航班管理办法》规定,民航局“保留对航班时刻分配的最终决定权”。我认为是合理的。航班时刻必竟是特殊商品,涉及国家安全、国际政治及国家经济和民航发展战略等全局性问题,最终应当由政府来把握。机场的航班时刻分配结果应报民航管理部门备案。民航管理部门在审查中如发现有涉及国家安全、国际政治问题等重大问题时,可以提出异议并修订。当国家出现重大灾害、重大事件而需占用航班时刻时,也可以直接调整并知会机场当局与航空公司。
五、建立适应市场经济的航班时刻分配机制
根据“充分发挥市场在资源配置中的决定性作用”这一我国经济转型战略的指导思想,结合我国航空运输市场的实际与发展目标,我认为,可以分阶段逐步建立以机场为主体,市场主导与政府监管相结合的航班时刻分配机制。
1.充分认识市场在航班时刻资源配置中的决定性作用。民航的发展从整体上说,长期囿于计划经济的体制之中,市场化进程相对国内其他行业来说是比较慢的。与此相应,民航的观念与改革思维也容易受到计划经济传统观念的束缚。对于这一点,我们应当有充分的估计和足够的忧患意识,在市场经济观念的基础上,创新航班时刻分配机制。做到这一点,根本的就是要深刻认识“充分发挥市场在配置资源中的决定性作用”的意义,在理论和实践的结合上弄清楚“决定性作用”深刻内涵与战略意义,按照这一方向,建立新的具有我国特色、适应市场经济的航班时刻分配机制。
2.建立机场航班时刻协调委员会。2008年,民航局下发了《民航航班时刻管理暂行办法》,建立“政府管理为主,多方参与”的航班时刻管理体制,提供了航班时刻合理分配的平台。这是改革中具有的突破性的一步。然而2010年,民航局在新的《民航航班时刻管理暂行办法》中,再次把航班时刻的分配政策和管理权限归口于民航局及地区管理局。这显然有悖于改革精神与方向。航班时刻分配体制的改革应该有一个明确的方向与目标,至少要向前走,不能原地踏步,更不应该走回头路。我认为,还是应该建立机场航班时刻协调委员会,本着“凡是市场能管的就交给市场”的精神,市场进入,政府退出。政府要有改革的精神与退出的勇气,以市场化为方向引导改革,由机场、航空公司与空管部门共同组成航班时刻协调委员会。其中表决权的分配,机场作为主体占50%,航空公司占40%,空管部门占10%。当然,如果今后出现航空公司自建候机楼或者整体租用候机楼的情况,表决向的分配比例应该相应调整。原则是谁投资谁受益。

3.精心设计,逐步推进。航班时刻的分配涉及各方利益,十分敏感,改革不可能一蹴而就,必须慎重。当前,可以总结过去航班时刻分配经验教训,按照市场经济的要求,借鉴其他行业资源市场化的做法,充分考虑各方的利益,广泛听取各相关企业特别是机场与航空公司的意见,精心设计全新的航班时刻分配机制。在实施中,从整体上设计分不同的阶段逐步加大机场话语权与市场化。第一阶段,政府为主,企业为辅。第二阶段,企业为主,政府为辅。第三阶段,政府退出,由企业、空管部门自行协调分配航班时刻。在这几个阶段,都应该以市场为主导,企业则以机场为主体。按照市场原则和市场规律实施分配,用3到5年的时间实现改革目标。在具体操作上,可以选择大中小不同类型的机场试点,取得经验,完善方案,逐步推广。 

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