从五年规划谈规划“五性”

——对民航规划工作的回顾和体会

今年是“十二五”收官和 “十三五”谋局之年。根据国家对编制《国民经济和社会发展第十三个五年规划》的部署，民航已经启动了这项工作。我应邀参加有关规划专题的评估，想起要写一篇文章，回顾民航五年规划的情况，谈谈这方面的体会。

一、国家和民航发展规划的沿革

中华人民共和国成立后，经过三年的经济恢复，国家从第四年开始编制第一个五年计划。1955年7月全国人大一届二次会议批准了《关于发展国民经济第一个五年计划》（1953-1957）。从1956年党的八大到1958年，编成了《关于发展国民经济第二个五年计划》（1958-1962）。在经受“大跃进”挫折和严重自然灾害的情况下，1963-1965年中断了三年。在国民经济基本恢复以后，1965年编制了第三个五年计划（1966-1970）。当时处于“文革”之中，从公开出版的资料来看，此后未见“第四个五年计划”。在1975年1月全国人大四届一次会议通过的《政府工作报告》中，提及将要顺利完成“第四个五年计划”。“文革”结束以后，1978年3月全国人大五届一次会议批准了《1976-1985发展国民经济十年规划纲要》，其中包括了“第五个五年计划”（1976-1980）。1982年12月全国人大五届五次会议批准了《国民经济和社会发展第六个五年计划》（1981-1985）。以后均按常规编制：1986年4月全国人大六届四次会议批准《国民经济和社会发展第七个五年计划》（1986-1990）。1991年4月全国人大七届四次会议批准《国民经济和社会发展十年规划和第八个五年计划纲要》（1991-1995）。1996年3月全国人大八届四次会议批准《国民经济和社会发展“九五”计划（1996-2000）和2010年远景目标》。2001年3月全国人大九届四次会议批准《国民经济和社会发展第十个五年计划纲要》（2001-2005）。2006年3月全国人大十届四次会议批准《国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》（2006-2010）。2011年3月十一届全国人大四次会议批准《国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》（2011-2015）。

以上总体来看，国家对中长期规划的编制逐步成熟。从规划内容来说，最早叫“国民经济五年计划”，自“六五”开始增加了“社会发展”。从规划周期来说，“九五”以前，在编制五年计划的同时，有时编制了十年规划，或提出远景目标；从“十五”以来，集中编制五年规划。从规划名称来说，过去五年叫“计划”，十年以上才叫“规划”，从“十一五”开始均改称“五年规划”。从制定主体和程序来说，“一五”是由中共中央向国务院致信，国务院编制后向全国人大报告，全国人大审议批准。以后几期规划的做法不尽一致和完善。从“七五”开始，都先是中共中央就制定规划提出建议（经中央全会或全国代表会议通过），由国务院编制规划草案，提请国家最高权力机关——全国人民代表大会审议，根据所提出的意见进行修改，通过相关决议予以批准，然后公开发布。我国的规划体制已经稳定，制定程序十分完备。

民航的发展规划属于行业规划，其编制工作按国家统一要求进行，规划的名称、周期随国家的总体做法。所不同的是，民航在归军队领导期间，撤销了计划部门，规划工作大为削弱。1980年民航管理体制改革、按经济的办法管理后，规划工作得到恢复和加强。特别是政企分开和企业脱钩以后，注重按市场经济和行业管理的要求编制规划。关于行业发展规划的制定程序，国家没有统一规定。一般由行业主管部门负责编制，经行业工作会议及规划会议讨论，所形成的规划文本，报国家规划主管部门备案后实施。民航的五年规划，一直是由民航局以机关公文印发，没有向社会发布。

二、民航编制和实施规划的情况

对1991年至2015年民航五个五年规划的编制和实施情况回顾如下：

（一）“八五”计划

1991年9月，民航局印发了《民航发展十年规划和第八个五年计划纲要》，1993年9月又发布了“八五计划”的修订本。

《十年规划和八五计划纲要》提出，1991-2000年，航空运输以高于国民经济平均增长率一倍左右的速度来发展，增强通用航空作业能力。从“八五”期间来看，原定航空运输总周转量年均增长12%，1993年调整为24%左右，实际增长率为23.4%。原定增长速度偏低，主要鉴于当时民航基础十分薄弱，建设资金严重短缺，从保证安全出发，应该留有余地。但对社会需求估计不足，尤其1992年后出现井喷式增长没有思想准备，显得比较被动。

同以往的规划文件一样，《十年规划和八五计划纲要》强调要坚持安全第一。所提出的“八五”安全目标是，运输飞行事故发生率比“七五”期间降低10%，通用航空飞行事故率降低5%。这些目标都未能达到，尤其1993年飞行事故和劫机事件频发。增长速度过快，发展能力不足，导致安全形势恶化。中央针对这一情况采取措施。1995年，民航总局党委制定了《推进民航持续、快速、健康发展良性循环规划纲要》，对“八五”、“九五”交替时段的工作做了部署，其核心是在保证安全的前提下谋求发展。这个《纲要》实施情况很好。

《十年规划和八五计划纲要》指出了基础设施落后、人才队伍不适应发展要求的突出问题，强调改善内部各系统协调状况。但由于处于计划经济体制之下，主要依靠中央投资，而国家财力十分有限，在规划中特别强调集中力量保重点。原定国家计委安排民航投资52亿元，而且绝大部分是贷款，不用偿还的财政资金只有几千万元。

“八五”期间，国家为民航解决的一个重大问题，是开辟了基础建设的资金来源。鉴于空防安全接连发生问题，国务院批准民航收取“机场管理建设费”（国内旅客15元/人、境外旅客50元/人），用于航空安保方面的建设。1992年在了解其他国家的做法后，民航局建议国务院设立了“民航基础设施建设基金”。与此同时，加大利用外资的力度，重视发挥地方的积极性。“八五”实际完成基础建设投资320亿元，其中中央投资190亿元、地方投资130亿元。新建、迁建机场19个，改扩建机场15个。“八五”原定净增运输飞机176架，实际增加210架。增加飞机所需资金近600亿元，基本靠融资租赁和银行贷款。

1980年民航体制改革后，“六五”、“七五”期间，民航局领导班子非常重视教育培训，但也被资金短缺所困扰。《十年规划和八五计划纲要》提出，要把教育培训作为突出的重点，提前建设。国家开辟了机场、空管建设的资金渠道，民航腾出自身财力，大幅度增加了对教育培训的投资，5年共投入20亿元，是“七五”期间的5倍。扩建了民航飞行学院，新建了洛阳分院，增加教练机48架，新建和扩建的北京、上海、珠海、广汉等模拟机训练中心。虽然扩大了招生规模，但由于培养周期所限，并不能形成当期输送飞行员的能力。5年需要增加运输飞机飞行员1500人，实际增加1000人，其中一部分属于通用航空转为运输飞行。

（二）“九五”计划

1996年7月，民航局印发了《民航发展长远规划和“九五”计划纲要》。同时编制了机场建设、空中交通管理系统建设、教育培训和油料供应等4个专项规划。

这个《纲要》是在建立社会主义市场经济条件下编制的第一个中长期规划。按照新的要求，《纲要》增加了一个部分：“民航市场分析”。关于市场需求讲了5点，一是航空运输市场广阔；二是全方位、多层次的民航市场；三是航空运输与国民经济发展保持合理的比例关系；四是大陆至港澳台地区的航空运输将有更大发展；五是亚太地区经济和空运发展看好。关于民航行业特点、发展能力和制约因素讲了4点，一是民航是高技术、高投入、高风险的行业；二是民航发展受到国家生产力水平的制约；三是民航具有一定的发展能力和有利条件；四是民航在发展中面临许多需要解决的问题，主要是基础设施跟不上、人员素质跟不上、管理水平跟不上。

《纲要》确定的“九五”期间民航发展的基本任务和奋斗目标是：实现两个根本性转变，大力提高安全水平、提高服务质量、提高经济效益，切实加强机场建设、加强空管系统建设、加强教育培训、加强精神文明建设，实现航空运输总周转量、旅客运输量、货邮运输量三项指标比1995年翻一番，基本适应国民经济和社会发展的需要。

“九五”计划编制和实施中比较成功的主要是两个方面。一是更加突出了安全，为扭转航空安全的严峻形势采取措施。这期间创造了较长的安全周期，飞行事故和空防事件大为减少。二是基础设施建设加快步伐，新建和改扩建机场48个，上海浦东机场、北京首都机场新航站区（T2航站楼）和一些省会机场建成。历时12年的航路改造工程基本完成，增加了一大批先进设备。与此同时，空中交通管理体制改革取得较大进展，29条航路交由民航实施管制。

“九五”计划实施出现了两个突出问题。一是增长速度和经济效益下降。国家确定的经济增长速度为8%左右，民航确定航空运输增长14.4%，应该说并不算高，但实际增长11.2%。其中旅客运输量年均增长5.6%，低于预期增长8.7个百分点。我国民航处于成长期，出现这种情况，应该是不合常规的。“九五”计划预计净增运输飞机240架，实际增加111架，比“八五”还少109架。但由于客运增长过低，仍然出现运力虚耗，后3年连续亏损。二是教育培训未能实现预期目标。原定飞行人员培训达到每年600人，实际只招300人左右。在发展速度放慢、企业经营困难的情况下，航空公司减少招生。

（三）“十五”计划

民航总局于2001年6月发布了《中国民用航空发展“十五”计划和十年规划纲要》。

《民航“十五”计划和十年规划》的内容，比“九五”计划有较大扩展。除《纲要》主件外，还有10个附件，即1个运输机场布局规划，支线航空发展、西部航空发展2个基本思路，通用航空发展、信息化建设、教育培训、科技发展、运输机队配置、运输机场建设、空管系统建设等7个专项计划。

《纲要》确定的“十五”期间民航发展的基本任务是确保航空安全，适应国民经济和社会发展的需要、适应改革开放的需要，加强枢纽工程建设、加强空管设施建设、加强信息系统建设，加快支线航空发展、加快航空货运发展、加快通用航空发展、加快西部航空发展，提高管理水平、提高经济效益、提高人员素质、提高服务质量、提高竞争能力，通过改革初步建立起适应市场机制的新型的民用航空管理体制。

“十五”期间预期航空运输总周转量年均增长10%，实际增长16.4%。航空运输市场总体较旺，但出现较大起伏。2001年美国发生了“9.11”恐怖袭击事件，对我国民航国际航线带来一定影响。2003年“非典”疫情发生，对民航运输造成巨大冲击。国家及时采取扶持政策，民航实施振兴计划，运输生产迅速得到恢复。“十五”期间在促进支线、货运、通用航空和西部地区的发展方面，出台了一些政策措施，发挥了很好的作用。

“十五”期间体制改革迈出重大步伐。一是进一步实现政企分开，把民航直属企业重组为三大航空集团和三大保障集团，与民航总局脱钩，交由国务院国资委管理。二是改革机场管理体制，把除北京首都机场和西藏机场以外的运输机场，移交地方管理。三是改革运价体制，由政府指令性价格过渡到指导性价格，发挥市场作用，建立企业自主浮动的多级票价体系。

“十五”期间在机场方面突出枢纽和支线机场建设，确定重点建设北京、上海浦东和广州新白云3个大型枢纽机场，培育6个区域性中型枢纽，新建一批支线机场。五年实际新迁建机场30个、改扩建43个。2005年运输航班机场达到142个，比2000年增加21个。继续加强空管系统建设，除增加航路、机场空管和导航设备外，集中建设北京、上海、广州和三亚区域管制中心。

“十五”计划明确实施科教兴业战略，仍把教育培训作为重点。但是，在规划专业技术人员培训规模时，确定每年增加飞行人员500人，院校培养能力也是每年500人，比“九五”计划数量还少。规划对运输量的增长预测偏低，预定5年增加运输飞机280架，实际增加336架。增加运输飞行人员4920人，超出计划数量。航空公司扩大了送外培训规模，开辟了引进外籍飞行员的新渠道，但仍未改变飞行技术力量短缺，人机不相匹配的状况。

（四）“十一五”规划

2006年9月，民航总局印发《中国民用航空第十一个五年规划纲要》。

《“十一五”规划纲要》提出，要以确保航空安全为前提，以深化改革开放为动力，以科教兴业和人才强业为支撑，促进民航事业又好又快发展，提高综合实力、国际竞争力和抗风险能力，实施新一代民用航空运输系统建设，适应经济社会发展和全面建设小康社会的需要，为实现民航大国向民航强国的历史性跨越打下坚实基础。规划确定的基本目标是：运输能力持续提高，运输质量较大改善，综合实力全面增强，体制和法制趋于完善，行业文化基本形成。

“十一五”规划编制和执行情况较好。规划预期航空运输总周转量年均增长14%左右，实际增长15.5%。安全形势保持平稳，实现了航空安全水平明显高于世界平均水平的目标。5年增加运输飞机734架、通用航空飞机371架。新增运输机场33个。空管系统和教育培训系统建设取得新的进展 。规划提出民航飞行学院飞行人员培养能力达到每年1200人，并开辟多种途径。5年共增加运输飞行人员8300多人。

“十一五”规划之所以达到以上效果，主要是遵循了中央提出的科学发展观，全行业结合实际贯彻落实。这一时期国民经济发展比较稳定，民航的外部环境较好。在建立社会主义市场经济的条件下，以市场为基础制定规划。在编制规划中深入调研，对民航发展规律的认识得到深化，对规划的重大问题把握得较好，更加符合客观实际。

（五）“十二五”规划

民航局于2011年4月发布了《中国民用航空发展第十二个五年规划》。2010年2月，即在《民航“十二五”规划》编成之前，民航局发布了《建设民航强国的战略构想》；2012年7月，民航局建议国务院出台了《关于促进民航业发展的若干意见》。这三个关系民航发展全局的重要文件基本精神是一致的，文件内容互相承继和衔接。

《民航“十二五”规划》在内容上有三个明显变化，一是更加突出航空安全，把安全放在其它各项内容之前，体现了安全发展的精神。二是对民航局直接管理的事务，特别是行业发展的基础保障，描述得比较具体，对航空业务发展的表述比较原则。这样做更好地体现了转变政府职能和企业管理体制改革的要求。三是更加突出节能环保，推进建设绿色民航。

《民航“十二五”规划》确定的指导思想和主要目标是：以科学发展为主题，以加快转变发展方式为主线，以保障持续安全为前提，以增强基础保障能力为着力点，以提升发展质量为主攻方向，促进民航长期平稳较快发展，为全面建设民航强国打下坚实基础，基本适应全面建设小康社会的需要。到2015年，航空运输持续安全，基础保障能力全面增强，服务能力基本满足需求，转变发展方式取得成效，竞争能力和国际影响力显著提高，在国家综合交通运输体系中的作用更加突出，对国家经济社会的贡献明显增大。

《民航“十二五”规划》预期航空运输总周转量年均增长13%，通用航空生产作业年均增长16%；运输机场达到230个，增加55个；运输机队规模达到2750架，净增1100架以上，运力年均增长率为11%；增加通用航空飞机1000架以上。飞行员数量达到4万人，净增1.6万人，飞行学院每年培养能力1600人。航油供应达到2850万吨，年均增长12%。

2013年8月，民航局印发了《“十二五”规划中期评估报告》，认为总体实施情况较好。受国际金融危机的影响，航空货运发展未能达到预期目标，确定把货邮运输量年均增长率下调为3.5%，航空运输总周转量年均增长率相应调整为9.1%。强调更加重视提高国际竞争力、促进低成本航空和货运航空发展。

《评估报告》对面临的问题作了分析，特别指出空域资源瓶颈制约愈加凸显，导致航空需求无法满足，航班正常率与规划目标相差较大，并对航空安全增加了新的压力。基础设施建设进展较慢，主要耽误在项目审批上。为此，民航局在加强自身工作的同时，向有关部门提出改革审批制度、下放管理权限的建议，并得到了支持。

三、对编制和实施规划的体会

我先后十几年年从事规划工作，是一个不断学习积累的过程。特别是在建立社会主义市场经济的条件下，如何制定和实施中长期规划，是一个需要深入探讨的重大问题。梳理自己的体会，可以归纳为规划 “五性”。

（一）规划的市场性

邓小平同志说：“计划多一点还是市场多一点，不是社会主义与资本主义的本质区别。资本主义也有计划，社会主义也有市场。”1993年党的十四届三中全会做出了《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》，提出“市场在国家宏观调控下起基础性作用”。2013年党的十八届三中全会做出了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，进而提出“市场在资源配置中起决定性作用”。计划这个概念有广义和狭义之分。广义的计划相对市场而言，是国家的一种经济体制。狭义的计划是指年度计划、五年计划（规划）等，是一种宏观调控手段。现在，我们已经摒弃了计划经济体制，是在社会主义市场经济中编制和实施年度计划和中长期规划。

在建立社会主义市场经济，发挥市场对资源配置的决定性作用的前提下编制规划，一定要依据市场和依托市场，处理好适应市场和引导市场的关系。依据市场就要深入进行市场分析，坚持以市场为基础，搞清楚市场需求有多大，市场的结构是怎样，市场的特征有哪些。依托市场就要相信市场的力量，充分发挥市场的作用。要把市场放开搞活，充分调动市场主体的积极性。坚持竞争而不是垄断，开放而不是封闭，凡是市场能够解决的问题，都要交给市场。规划工作属于宏观调控的范畴，但宏观调控也要依靠市场机制，尽可能采用市场手段。要尽最大能力适应市场，积极满足市场需求和跟随市场变化。

民航的五年规划制定和实施，在早期主观意志是比较强的。就拿增长速度来说，“八五”原定增长速度14%，后来大幅度调整，实际增长为23.2%。当然，增长预测过低，有保证安全的考虑，但毕竟背离市场太多。而“九五”规划原提旅客运输量增长14.3%，实际增长5.6%，则是对市场干预过度所致。在发生东南亚金融危机、国内治理整顿，市场需求不旺的情况下，实行运价并轨，提高国内运价抑制了需求，允许打折出现市场混乱，反过来又完全采用行政手段一律禁止折扣。这些措施从当时看是不得已而为之，但回过头来看，从本质上是违背市场规律的。

在后几个五年规划，特别是“十一五”以来，规划的制定和实施就更加贴近市场，更加强调规划的宏观性，把发展指标作为预测性指标，预测更加接近市场，对这些指标也不再看得很重。主观与客观、预测和实际，总是有距离的，只要比较靠谱，做到八九不离十，就是好规划。

（二）规划的战略性

规划工作就是战略性工作，做规划首先是要谋战略。要以对全局性、长远性、关键性问题的把握，确立发展战略。

要以全局性体现战略性。“不谋全局者不足以谋一域”。做规划一定要总揽全局。要把握民航发展的大局，从全局而不是局部、从总体而不是个体来考虑问题。还要把民航发展放在国家经济社会发展的大局中来把握，研究如何适应国家经济社会发展要求，在综合交通运输体系中发挥重要作用。民航是国际性很强的行业，还要顺应国际航空发展大势，在参与国际竞争与合作中发展壮大自己。

要以长远性体现战略性。“人无远虑，必有近忧”。我们通常把五年规划作为中期规划，十年以上就是长期规划。要集中谋划好规划周期以内的事情，但这还不够。我们常讲规划要有前瞻性，还要按照可持续发展的要求，为更长远的发展创造条件和打好基础。我有这样的体会，做规划就好比植树造林，一定不可只见树木不见森林，只看当前不顾长远。

要以关键性体现战略性。邓小平同志告诉我们，做任何工作都要把握决定性和关键性环节。做规划要紧紧抓住这些，比如民航保证安全最为重要，坚持安全发展，就是民航的一个重大战略问题。民航是知识和技术密集型的产业，就决定了要实施科教兴业战略。过去民航以公商务旅客为主，随着人民消费水平提高，旅游出行成为新的增长点，就要实施大众化战略。转变航空货运发展方式，发展航空物流成为一个战略问题。

为了突出规划战略性，首先要在对民航发展形势和市场环境做出分析判断的基础上，明确指导思想、战略目标和基本原则。规划文本一般都把这些内容摆在前面，这是纲领性的东西，具有总揽全局的作用。规划通常包括总体战略和和战略布局等内容。建设民航强国，就是现阶段全行业的总体战略，持续安全、大众化、国际化等，就是重大战略布局。

（三）规划的系统性

规划工作是一项统筹性的工作，要注重学习和应用系统理论和方法。系统论指出，在每一个大系统，必然包含若干子系统，它们是相互联系和作用的，要以结构的合理与优化，追求整体功能的最佳。经济学上的“木桶原理”告诉我们，一只木桶的盛水量，取决于组成木桶的那块短板。在经济发展中，一定要追求生产要素的综合平衡，着重解决制约因素。规划工作一贯强调要统筹兼顾、综合平衡。

民航是专业性很强的产业，航空运输必须形成规模和网络。从纵向来说，客货运输都是由各个环节组成的服务链条；从横向来说，又是由不同专业构成的运行体系。这就决定了民航的系统性很强，子系统之间的关联度很高。民航的协调发展和协同运行，必须以资源配置和各项建设为基础。民航各个子系统的属性不同，管理体制和隶属关系不同，适用的政策不同，就更加需要统一规划、综合协调。

从民航五年规划来看，很早就注意了系统性。在做“八五”规划时，主管局领导把这个问题提得更加鲜明，一再强调要用系统工程的方法做规划，用矩阵方法来管理。规划中对民航各个子系统做了科学划分和深入分析，针对所存在的不协调、不平衡的矛盾，特别强调加强短缺资源和薄弱环节。比如，航空公司、机场、空管系统要协调发展。当时由于资金所限，强调宁可少建新机场，也要完善已有机场的必备功能。

回顾以往，我们一直强调进行结构调整，优化资源配置。民航过去的规模很小，改革开放产生了巨大需求，迫切需要提高运输能力。增加飞机比较好办，自己不能生产可以引进，没钱购买可以租赁。但基础建设和人员培训受到制约，不协调、不配套的问题一直困扰着我们。翻开各期五年规划，在这方面都用了很多笔墨。经过长期努力，在某些系统有了改善，但还没有从根本上得到解决。旧的问题解决了，新的问题又会出现。规划工作就是不断寻找和解决短板。

（四）规划的针对性

我们讲增强规划的针对性，就是一定要切合实际，找出和抓住所面临的主要矛盾，明确发展和建设的重点，集中力量解决突出问题。只有这样，所做出的规划才是很有力度的规划，也才是能够取得实效的规划。

回顾改革开放以来民航的发展历程，所面临的基本矛盾一直是行业发展能力与社会需求不相适应的问题。这个基本矛盾又表现为保证安全问题、体制机制问题、基础建设问题、人才队伍问题、管理水平问题等。但在不同时期和不同阶段又呈现不同的状态。从70年代末到90年代初，最鲜明的主题是改革开放。为适应国家改革开放和现代化建设的需要，民航进行了两轮重大改革，其核心目标是增强发展活力。从90年代中期到21世纪初期，所围绕的主题是强基固本。通过改革把各方面积极性调动起来了，发展速度很快，但安全发生问题。必须调控发展速度，强化基础保障能力，其核心目标是提升安全。自2003年开始，所围绕的主题是科学发展。结合民航实际贯彻落实科学发展观，做到全面、协调、可持续，其核心目标是在保证安全的前提下，实现平稳较快发展。现在要集中研究新常态下的民航发展。

揭示和破解民航发展中的突出矛盾，不仅要集中力量攻坚克难，而且要锲而不舍地一抓到底。这可以从增加飞行人员培训能力得到启示。从“六五”开始，就开始重视这个问题，但中间一段也有放松。 “十一五”、“十二五”扭转了这种态势，民航飞行学院的培训能力分别增加到1200人和1600人，并积极开辟其它培训途径，效果逐步显现。

就民航发展的保障能力和外部环境来看，经过若干年的努力，基础设施落后的矛盾可以说已有明显缓解，专业技术人才不足的问题也有较大改善，代之而起的是空域问题。空域资源不足确已成为制约民航发展的最大瓶颈，而且严重影响航班正常，甚至危及航空安全。空域问题从本质上来说也是体制问题。中共中央关于制定“十二五”规划的建议，对民航只讲了这个问题：“改革空域管理体制”。这是关乎民航发展全局的又一轮重大改革，目前正在破题。

（五）规划的操作性

规划的价值在于实施。在五年“规划”还叫“计划”的时候，有这样一个顺口溜：“计划计划，纸上写写，墙上挂挂，计划赶不上变化。”这是在调侃计划的可行性和实施效力问题。现在的情况已经有了很大不同。

规划的操作性是以其可行性为基础的，改革开放以来，民航有两个阶段的发展，与所制定的规划偏离较多，明显高于或低于所预测的发展目标。深入分析，其中一个重要原因，就是前几次做规划偏重于发展和建设，对改革开放和安全保障等方面统筹不够。实践告诉我们，编制和实施民航发展规划，一定要处理好改革、发展、安全的关系。特别要科学预测国家深化改革对民航所产生的市场需求，通过改革激发行业发展活力，在发展中要兼顾安全承受能力，以强化安全来保证持续健康发展。

规划蓝图要变为现实美景，必须要有政策支撑。在编制规划中研究好政策，实施规划中运用好政策。这在基础设施建设方面是最能说明问题的。民航总体上属于基础产业，机场和空管系统更属公共基础设施，主要由政府负责。改革开放初期，由于缺少适当的投资政策，规划实施十分困难。后来出台了专项政策，不仅增加了资金来源，还大幅度带动了地方投资，强化了基础设施建设。但是另一方面，我国航空公司的税负很重，尤其是进口飞机征收高额关税。应该进行综合考量，支持企业提高竞争能力。

编制和实施规划，如何应对市场变化，也是一个重大课题。民航属于风险密集行业，航空运输发展的波动性很大，一定要提高抗风险能力。“九五”、“十五”期间，先后经历了亚洲金融危机、美国的“9.11”恐怖袭击、我国的“非典”疫情，我们对这个问题的认识更加深刻。编制“十一五”和“十二五”规划，高度重视风险分析和防控。2008年以来的国际金融危机，影响之深和持续时间之长，都属前所未有。我国民航发展相对平稳，规划实施情况较好。

“凡事预则立，不预则废”。只要我们充分发挥市场对资源配置的决定性作用，正确运用宏观调控手段，深刻认识和把握行业发展规律，深入分析现阶段发展特征和主要矛盾，就一定能够更好地编制和实施新的规划，引领民航业持续健康发展，全面推进民航强国建设。（作者：李军）